4月27日，深圳市政府办公厅发布了《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，反响平平。

从1月4日发布征求意见稿，到4月底发布正式文件，与其他难产的政策相比，效率不可谓不高。

但细究其内容，两者差异不小。征求意见稿像是乐观的市长，准备大干一场；而正式文件则是悲观的市场，早已被现实大干一场。

媒体渲染的深圳开启新一轮城中村改造的盛况大概近几年内是无法再现了，毕竟目前的行业主基调还是苟活，而不是大展拳脚。

近段时间细看了政策原文，发现一些有意思的变化，分享给诸位一起探讨。

一、态度转变

 

最显著的，是态度上的变化。

实施意见干脆不提新旧政策衔接问题，意味着不会大规模改变现有项目格局（清退或接盘）。

只提一些改造原则，接下去肯定需要有一些试点项目，低调的搞，有成绩了再总结推广。

征求意见稿第五条政策衔接：

（一）针对《指导意见》印发之前已公告城市更新单元计划和已批准土地整备利益统筹计划的项目，按既有更新整备政策限期推进；若项目在计划有效期内无法完成规划审批（无计划有效期的城市更新项目按《指导意见》印发之日起统一设定三年有效期），将按规定予以清出更新整备计划。

（二）其他未列入计划但已开展实质性工作或前期工作的城中村改造项目，原则上按照《指导意见》和本实施意见实施，符合以下特殊情形之一的，可向区政府申请按照既有更新整备政策限期推进：

1.2023年7月24日前因落实法定规划公共利益用地需要，经区政府同意提前拆除，且现状已实际拆除或虽未拆除但已签拆赔协议并支付拆赔款的城中村改造项目。

2.2023年7月24日前已完成更新单元计划公告前所有程序的城中村改造项目。

符合上述两类特殊情形之一且经区政府同意的，应在本实施意见印发之日起两年内完成计划公告；无法完成的，市场主体应自行理清经济关系且不得继续开展其他相关工作。

啥意思，就是官家我准备进场了，能推赶紧推，不能推赶紧退，给我腾地。

当然，这种心理不是咱一座城市独有，而是自上而下贯彻形成的“共识”。

自三大工程提出以来，浩浩荡荡，似乎准备撑起新一轮的城市改造风潮。

地方政府也千方百计试图通过三大工程消化过往遗留下来的诸多问题，但三大工程本身并非独立存在的具备自我造血功能的工程，政府当前的财政情况也不允许。

今年的政府工作重心，是清存量、去库存，弱化了三大工程。

这时候再去喊打喊杀，的确不合时宜。

而资金测算、收支、使用等，唠叨反复的强调。

坚持先谋后动。城中村改造应做好征求意见、产业先行搬迁、人员妥善安置、历史文化风貌保护、落实征收补偿安置资金等前期工作，确保先谋后动、动则必快、动则必成，真正把好事办好、实事办实。

明确改造目标、改造方式和进度安排，提出资金筹措安排、支持政策、组织方式等保障措施。

（八）多渠道筹措改造资金

完善以实施意见为核心，项目管理、搬迁补偿、技术规则、资金管理等配套政策为补充的“1+N”政策框架

实施方案编制。......资金平衡方案......明确改造资金需求、来源及平衡方案，做好项目预算，分解具体建设实施任务，细化责任分工及建设时序进度要求。

区政府应当统筹做好整治提升项目资金安排，充分调动原农村集体经济组织继受单位、物业权利人和各类社会主体的积极性。

区政府指定部门组织开展城中村改造范围内相关权利人意愿征集和可行性研究工作，结合资金平衡及回迁安置需求，划定拆除和整治的空间范围

会同市财政局等部门统筹城中村改造项目资金筹措及管理，加强对项目建设和专项借款发放、使用、归还、管理等事项的监管等工作。

统筹指导符合条件的城中村改造项目申请地方政府专项债和中央预算内资金

市财政局......

中国人民银行深圳市分行......

 

量力而行，经济可行性，政府主导，净地出让，这是国家层面城中村改造政策的显著特点。尤其是强调经济上的可行性。

亏本的生意不长久，这么浅显的道理，也是需要自上而下贯彻才能实施的。

此外，对与前期服务商（合作单位）的态度，也有很大转变。

征求意见稿是活你干、钱你先垫，义务你担、权利没有，最后按保本微利上浮一定比例后支付收储补偿金。

6.搬迁补偿和安置

区政府负责开展搬迁补偿安置等相关工作。区政府也可以按照公开择优原则选定前期服务商，由前期服务商协助区政府开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等工作。区政府应与被选定的前期服务商签订项目实施协议，明确企业工作内容、服务期限、权利义务、退出机制等。拆除新建类城中村改造项目实施过程中产生的费用可由前期服务商提前垫付。

 

这种提法并不新鲜，但叠加净地出让的要求之后，前期服务商变得只剩义务，没有权利。

除薅羊毛之外，其实存在一定审计风险。

2023年11月，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》中的8个案例，第一个就是要求国有企业垫资建设新增隐性债务。

本质上，请合作企业先行垫资，虽然不与土地出让金挂钩，但账目上的确增加了隐性债务。

实施意见中的合作单位分两部分，一部分是第三方，主要是协助开展相关专业工作，这里面还是没提全程咨询的模块，可能还要通过纪要这些来打补丁。

第二部分是优质合作单位，这里回避了垫资问题，只提协助开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等工作，要明确服务费用，服务费用包括服务成本和合理利润。

但参考土地整备利益统筹模式，虽然在政策上也未明确规定前期服务商有垫资的要求，但鉴于土地整备金永远晚于整备工作进度要求，因此最后还是会让合作单位承担。

不过应该还是会谨慎许多，毕竟这次上头是有明确要求的，本次在政策中也提到隐性债务问题。

统筹改造资金筹集和安排，做到改造资金综合平衡、动态平衡，坚决避免新增地方政府隐性债务。

而且通过统一搬迁、统一标准的机制设计，能很大程度上控制住项目改造成本。

 

二、基于现实，脱实向虚

相较于征求意见稿，实施意见给我的感受是更“虚”，这种虚符合意见这种叫法。

征求意见稿六大条，前面写完工作目标和原则后，就开始划定范围，分类实施流程，附件再附上两种类型的流程图。

这叫啥？工作方案的撰写逻辑。

而实施意见五大条：

第一条总体要求，几乎原文引用了《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》的第一条总体要求。

第二条重点任务，大致上参考了《指导意见》的第二点重点任务。

第三条实施要点，分拆除新建、整治提升、拆整结合三类展开叙述。对应的是征求意见稿中的工作流程。

从要点变成流程，内容缩减，脱实向虚。

第四条组织保障，用了极大的篇幅，明确从市政府、市各职能部门，到中国人民银行深圳市分行、供电燃气等职责分工。

但是这种虚，又是建立在现实的基础之上所作的调整。

征求意见稿内容像是工作方案，好像一经发布就准备全面进驻城中村大干一场，但这种盲目的乐观自信与现实市场环境中的低迷呈现出巨大的落差。所以，看似实在的内容，其实建立在盲目的虚幻判断。

反观实施意见，确实不对现实产生太多实际影响，也不盲目吹响冲锋的号角，当然，也符合当前国家政策从三大工程到清存量、去库存、保交房的工作基调。这种虚，是一种现实的考虑。

如果顺着征求意见稿的逻辑，现在大规模清退存量项目。

一是政府或者合作单位（主要是央国企）有没有意愿、实力和能力来接手这大几百个项目。

二是在政府主导、限定标准、依法征收这几板斧能不能顺利推行下去，毕竟市场虽然低迷，但权利人的胃口并未减小。

三是说是市场自行理清经济关系，这是一句极不负责任的话。且不说企业投入的桌面上的成本，就是拆掉的房子、搬走的村民，以及从关系到万千本地人红利的股份公司，这种资金和维稳上所导致的压力，如何消解。

 

城市更新计划清退规则起码提出十年以上，但具体清退的数量，少之又少。

不是没有政策，是没有妥善的措施能兜住这团容易烧身的火。

三、市场大旱久矣

据我所知，凡新出的政策，从业人员首先想的就是“跟我有没有关系”“能不能有关系”，不少陷入僵局的项目，都迫切希望政策上的扶持。

盲目扩张落下的病根也好，历史遗留产生的症状也罢，四五百个存量城市更新项目，确实也需要清存量、去库存了。

原本顺着《更新条例》划出的道，解决搬迁难之后，大概能够去化一批。

但房地产下行降临，赶时间变成了求生存。

媒体重点强调的降低改造门槛，也就是权利人2/3+股份公司同意，在我眼中反倒不太重要。

须知城中村改造在制度上虽然是另起炉灶，但面对的对象可不是现在空白的区域，大概率还是已有的一些已经有更新整备基础的项目。

门槛是2/3还是3/4，并不重要，现在不是跑马圈地的时代，成熟一个才启动一个，启动一个就要干成一个。

这样看，把门槛立高点，前期准备得充分点，后期干耗的时间或许能压缩一些。

实施意见中并未提及权利人核实工作，但既然要征集权利人改造意愿，首先当然是需要明确权利人，毕竟城中村之中，产权登记的仍是少数。

2/3的比例大概是只按人数来算，文件写的不清楚，待后续细则明确。

实施意见整治提升（含拆整结合）又拆分为整治提升和拆整结合。

这是把市情换成了国情。

在深圳原来综合整治就囊括了局部拆改建，而拆分出来之后，又要求拆整结合的，拆建部分按拆建报、整治部分按整治报，我的理解是非必要，不结合，麻烦。

总结起来，与征求意见稿相比，当前公布的深圳城中村改造新规，真只是实施意见，并无太多能够应用于实际讨论的具体举措。

政府主导+合作企业+标准补偿+依法征收+净地出让，基本就是深圳城中村改造的核心逻辑。

除此之外，一切往上看。